Tienduizenden burgers in persoonsgerichte aanpak

Burgers resocialiseren

Een Persoonsgerichte Aanpak betekent dat de overheid een burger wil “resocialiseren”. Dat gebeurt op gemeentelijk niveau in een zogeheten casusoverleg onder verantwoordelijkheid van burgemeesters en in samenwerking met “ketenpartners”, zoals Politie, Justitie, Bureau Jeugdzorg, GGD, GGZ, reclassering en woningbouwcorporaties. Deze ketenpartners wisselen informatie uit over de persoonlijke levenssfeer van de burger en overleggen hoe ze die op het rechte pad kunnen krijgen, kunnen heropvoeden.

In een PGA krijgt een burger eerst een “hulpaanbod” van bijvoorbeeld Bureau Jeugdzorg of de GGD. Als dat niet werkt krijgt de betreffende burger te maken met repressie zoals strafzaken entameren of een uithuisplaatsing. Juridisch blijkt er weinig tegen een Persoonsgerichte Aanpak te beginnen. Een PGA is geen “besluit” in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en daarom is er geen bezwaar en beroep mogelijk. De AVG-wetgeving werkt hier in de praktijk niet omdat de overheid geen volledige dossiers vrijgeeft. Daardoor is er geen eerlijk proces mogelijk.

Politieke aarzelingen

De Tweede Kamer aarzelde over deze nieuwe wet. Enerzijds vindt men het belangrijk dat gemeenten de ruimte krijgen om terroristische aanslagen en radicalisering te voorkomen. Anderzijds zijn zij bang dat de definitie van “radicalisering” te ruim is en dat er met deze wet teveel Nederlanders onterecht en met alle nadelige gevolgen van dien in een PGA kunnen komen. Zo is de definitie van radicalisering zo ruim gedefinieerd dat daar ook lastige en verwarde mensen, lastige jongeren, activisten, kritische journalisten en burgers die de overheid wantrouwen onder kunnen vallen.

De huidige praktijk waarbij de samenwerking tussen de ketenpartners geschiedt op basis van convenanten – waar deze wet een verankering van is – stemt bovendien tot zorgen. Nu PGA’s al een aantal jaren bestaan, wordt er steeds meer bekend over burgers die in een PGA zaten of zitten. Sommigen zaten daar zelfs onschuldig in en bleken daar juridisch niets tegen te kunnen ondernemen. Burgers in een PGA beklagen zich vooral over gebrek aan transparantie en dat zij geen toegang tot het recht hebben. Zij maken geen kans op een eerlijk proces omdat overheden en ketenpartners weigeren volledige dossiers af te geven.

Ook de inbreuken op de persoonlijke levenssfeer zijn niet mis. PGA’s gaan niet alleen over gegevensuitwisseling tussen de samenwerkende ketenpartners, zoals de nieuwe wet doet voorkomen, maar ook over verregaande interventies in iemands privéleven. Voorbeelden daarvan zijn bemoeizorg opdringen, uithuisplaatsingen, beeld- en geluidsopnamen, de inzet van burgerinformanten, het opbouwen van strafdossiers met behulp van geheime opsporingsmethoden uit de zogenaamde “instrumentenkoffers” en het veelvuldig observeren, patrouilleren, aanhouden van burgers en hen het uitreizen onmogelijk maken.

Al tienduizenden Nederlanders in een PGA

Naar schatting van Privacy First zitten er al tienduizenden Nederlanders in een PGA. Deze schatting is gebaseerd op informatie van gemeenten. De gemeente Amsterdam bijvoorbeeld heeft haar PGA-programma’s hier op een rijtje staan. Sommigen daarvan betreffen grote doelgroepen zoals de Top600, Veilig Alternatief (voorheen de Top400), ex-gedetineerden, verwarde mensen en de zogeheten treiteraanpak. In Amsterdam alleen al zitten dus duizenden mensen in een PGA. PGA’s worden door talloze gemeenten in heel Nederland gehanteerd.

In februari jl. trok de Nationale Ombudsman, Reinier van Zutphen, aan de bel over een vergelijkbare kwestie: Nederlanders met een radicalisering- en terreurstempel bij de politie, de CTER-code. Volgens onderzoek van Follow The Money van vorig jaar zou dat ook al tienduizenden mensen betreffen. Vorig jaar schreef ook emeritus hoogleraar Bob de Graaff in de Groene Amsterdammer over de stille opmars van het beleid tegen terrorisme en radicalisering. Ook hij noemde daarbij nadrukkelijk PGA’s en de CTER-codes van de politie en wees erop dat deze praktijken al zeer omvangrijk zijn.

Reeds in 2009 uitte het hoogste mensenrechtenorgaan ter wereld, het VN Mensenrechtencomité, haar zorgen over het Nederlandse PGA-beleid dat toen nog “persoonsgericht verstoren” heette. De VN had met name zorgen over het gebrek aan juridische waarborgen en rechterlijk toezicht. Sindsdien is er weinig verbeterd.

Gemeenten willen dat PGA’s wettelijk verankerd worden

Tot nu toe worden PGA’s uitgevoerd op basis van convenanten tussen de samenwerkende ketenpartners en is er geen verankering in de wet. Juridisch is het daarom maar de vraag of de huidige PGA’s rechtmatig zijn. Privacy First is al vijf jaar betrokken bij een Top X PGA-casus om dat uit te procederen en jurisprudentie uit te lokken. De zaak ligt momenteel bij de Raad van State en wordt daarna indien nodig vervolgd bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Omdat de overheid zekerheid wil dat PGA’s rechtmatig zijn, is het nu voor het eerst dat er een wettelijke basis komt voor een deel van de bestaande PGA’s.

Voorbehoud van Tweede Kamer

Naar aanleiding van de aarzelingen over de omvang, toepassingen, mogelijk institutioneel racisme en de effectiviteit van PGA’s in de praktijk, waar deze wet immers een verankering van is, heeft de Tweede Kamer bedongen dat de nieuwe wet over een jaar op deze punten wordt getoetst. Over vijf jaar komt er vervolgens een grotere evaluatie die ook gaat over de rechtsbescherming van burgers in een PGA. Nu is het aan de Eerste Kamer om het huidige wetsvoorstel te beoordelen.

Nu al toetsen en evalueren

Privacy First vindt dat de bestaande praktijk van PGA’s op basis van convenanten tussen de samenwerkende ketenpartners beter eerst getoetst en geëvalueerd kan worden alvorens deze wettelijk te verankeren. Volgens Privacy First kan dat omdat er de afgelopen jaren diverse casussen van Nederlandse burgers in een PGA in het nieuws zijn gekomen. Daarnaast kent en volgt Privacy First meerdere burgers in een PGA en kan politici met hen in contact brengen. Zo kan de politiek nu al leren van gemaakte fouten en de wet eerder en preciezer bijsturen.

Dit artikel is tevens gepubliceerd bij PONT Data & Privacy, zie Tienduizenden burgers in persoonsgerichte aanpak – Data&Privacyweb (privacy-web.nl). 

Update 3 mei 2024: op instigatie van Privacy First waren het plenaire debat en de ingediende moties en amendementen bij dit wetsvoorstel in de Tweede Kamer kritischer dan vooraf door kenners was verwacht. (Ook de Minister en sommige Tweede Kamerfracties leken hierdoor verrast.) In de optiek van Privacy First is dat winst voor de democratische rechtsstaat. Hetzelfde geldt voor de kritische vragen die inmiddels op initiatief van Privacy First vanuit de Eerste Kamer over het wetsvoorstel zijn gesteld. (Privacy First stuurde daartoe o.a. bovenstaand artikel in briefvorm – met vollediger bronvermeldingen – naar de Eerste Kamer.) Tegelijkertijd erkent Privacy First, mede n.a.v. signalen die wij inmiddels vanuit “het veld” ontvingen, dat PGA’s zeer divers zijn en vele verschillende domeinen, doelgroepen en bijbehorende individuele (vaak complexe) multiproblematiek kunnen betreffen. Enerzijds vergt dit effectieve samenwerking zonder dat sprake is van “one size fits all” (oftewel maatwerk). Anderzijds lijkt vanuit overkoepelend mensenrechtelijk perspectief in al die PGA-domeinen betere waarborging van transparantie en kenbare rechtsbescherming geboden (waaronder meer uniforme, heldere criteria per doelgroep, juridische toetsing/toezicht en mogelijkheden van bezwaar en beroep). Zowel bij burgers als professionals vergt dit allereerst meer bewustwording. Hopelijk heeft Privacy First daar reeds een steentje aan kunnen bijdragen.

Update 27 juli 2024: juridische doorbraak in Top X PGA-zaak
In de Top X PGA (Persoonsgerichte Aanpak) van een Amsterdamse journalist – waar Privacy First al ruim vijf jaar juridisch bij betrokken is – was begin deze maand een baanbrekende ontwikkeling. In haar langlopende rechtszaak tegen de gemeente Amsterdam oordeelde de Raad van State op 3 juli jl. dat een PGA voortaan als bestuursrechtelijk besluit (in de zin van de Awb) dient te worden aangemerkt. Dat is belangrijk voor de rechtsbescherming van tienduizenden andere Nederlanders die in een PGA zaten of zitten, omdat zij voortaan bezwaar en beroep kunnen aantekenen. De Raad van State besloot bovendien dat de opname van deze journalist in een Top X PGA – die bijna zeven jaar duurde – onrechtmatig was. Wellicht zal deze rechtszaak o.a. worden voortgezet bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Lees meer over de context van de zaak bij het Parool (zie ook dit eerdere uitgebreide artikel). Zie tevens dit latere artikel bij AT5 waarin “het Actiecentrum Veiligheid en Zorg [gemeente Amsterdam] laat weten dat het oordeel van de Raad van State inderdaad betekent dat er voortaan bezwaar mogelijk is.”