Vanaf 2030 betaal je voor iedere gereden kilometer

Dit stuk in vijf punten:

• In 2030 wordt de motorrijtuigbelasting (wegenbelasting) ingrijpend gewijzigd: vanaf dan betaal je in Nederland als automobilist niet langer voor autobezit, maar voor iedere gereden kilometer. Wat in de volksmond rekeningrijden wordt genoemd, staat in het regeerakkoord te boek als ‘betalen naar gebruik’ (BNG).

• Er zijn twee voorname redenen voor invoering van BNG: automobilisten stimuleren tot bewuster autogebruik en zo de CO2-uitstoot met een beoogde 2,5 megaton terugdringen, en: voldoende belastinginkomsten via autobelastingen blijven genereren. Momenteel zijn elektrische auto’s uitgezonderd van motorrijtuigenbelasting en met een toenemend aantal stekkerauto’s worden de belastinginkomsten dus steeds lager.

• De invoering van BNG is zeer complex. Er moeten afwegingen worden gemaakt tussen zaken als privacy en fraudegevoeligheid, tussen eenvoud en beschikbare/benodigde functionaliteit van de uitvoeringsmethode alsook tussen inkomensdifferentiatie en financiële haalbaarheid. Twee grote vragen zijn: welke tariefstructuur wordt er gekozen en hoe gaat de overheid de kilometerstand controleren?

• Er zijn verschillende manieren voorgesteld om de kilometerstand te controleren: 1. jaarlijks de kilometerstand van het dashboard aflezen; 2. Gebruikmaken van een on board unit die het aantal kilometers op basis van voertuigdata bijhoudt; 3. een combinatie van GPS-tracking en ofwel een on board unit, ofwel een app op de mobiele telefoon.

• Het is zaak dat de overheid BNG zowel voor zichzelf als voor miljoenen autogebruikers niet moelijker maakt dan nodig. Privacy First heeft een uitgesproken voorkeur voor de eerste optie. Die houdt de gegevensstromen namelijk overzichtelijk en beperkt (dataminimalisatie), en zou naast het privacy-vriendelijkst ook het makkelijkst in de uitvoering zijn.

Rekeningrijden: de afgelopen decennia is er eindeloos over gediscussieerd maar nooit kwam het van de grond. Toch wordt in Nederland betalen voor het aantal kilometers dat je jaarlijks met een personen- en bestelauto aflegt realiteit. Pas over zeven jaar, dat wel. In 2030 zal ‘betalen naar gebruik’ het kernelement zijn van de motorrijtuigenbelasting (wegenbelasting). Of het tarief tegen die tijd – net als nu – ook afhankelijk zal zijn van het type brandstof, en het gewicht van het voertuig, zoals onderzocht in een effectstudie, moet nog worden bepaald.

Er zijn twee voorname redenen voor invoering van ‘betalen naar gebruik’, kortweg BNG:

1. automobilisten stimuleren tot bewuster autogebruik en zo de CO2-uitstoot met 2,5 megaton terugdringen, en:
2. voldoende belastinginkomsten via autobelastingen blijven genereren.

Momenteel zijn elektrische auto’s uitgezonderd van motorrijtuigenbelasting. Met een toenemend aantal stekkerauto’s worden de belastinginkomsten (nu ruim 4 miljard euro per jaar) dus steeds lager.

Er valt veel te zeggen over BNG en de verschillende manieren waarop dit systeem kan worden ingevoerd. Afwegingen tussen zaken als privacy en fraudegevoeligheid, tussen eenvoud en beschikbare/benodigde functionaliteit van de uitvoeringsmethode alsook tussen inkomensdifferentiatie en financiële haalbaarheid, maken BNG zeer complex. Met ‘inkomensdifferentiatie’ wordt bedoeld: hoe zorg je er in het kader van het egalitaire betalen voor het aantal gereden kilometers voor dat iemand met een laag inkomen en een klein autootje in een plattelandsgebied met maar weinig openbaar vervoer, minder betaalt dan iemand die met een hoog inkomen en een SUV in de grote stad woont?

In een deze week gepubliceerde studie worden vijf mogelijke tariefstructuren (waaronder een basisstructuur met voor iedereen één kilometertarief) vanuit verschillende invalshoeken met elkaar vergeleken. Welke structuur het kabinet ook kiest, er zullen onvermijdelijk winnaars en verliezers zijn.

Een andere grote, nog onbeantwoorde vraag die vanuit privacy-oogpunt een prominente rol speelt, is hoe de overheid de kilometerstand zal gaan controleren.
Veel automobilisten zullen hier benieuwd naar zijn. In opdracht van de ministeries van Financiën en Infrastructuur en Waterstaat zijn drie opties onderzocht en uiteen gezet in het achtergrondrapport Kilometerregistratiesysteem voor Betalen naar Gebruik.
In een notendop de opties op een rij:

1. Eén keer per jaar (bij voorkeur tijdens de APK-keuring) geven voertuigbezitters de kilometerstand op het dashboard door of laten zij die controleren door een nader te bepalen organisatie. De Dienst Wegverkeer (voorheen Rijksdienst voor het Wegverkeer), kortweg RDW, is de meest voor de hand liggende partij om deze taak op zich te nemen. Qua uitvoerbaarheid lijkt dit de meest logische optie omdat die goed aansluit bij bestaande handelingen als kentekenregistratie en APK-keuringen.

2. De kilometerstand wordt automatisch doorgegeven aan de hand van een on board unit (OBU): een reeds in de auto ingebouwd of een extern aangebracht ‘kastje’.
Betalen naar gebruik zou mogelijk tot minder files kunnen leiden, maar aangezien het kastje geen locatie en tijd registreert, behoort dit niet tot de beoogde doelstellingen.

3. De kilometerstand wordt afgeleid van GPS-tracking en een OBU of een app op de mobiele telefoon die afstanden bijhoudt.

Verschillende partijen, waaronder Privacy First, hebben bij informatiebijeenkomsten van de genoemde ministeries (Financiën en Infrastructuur) hun voorkeur uitgesproken voor de eerste optie. Die keuze houdt de gegevensstromen overzichtelijk en beperkt (dataminimalisatie), en zou naast het privacy-vriendelijkst ook het makkelijkst in de uitvoering zijn. Mede tegen de achtergrond van meerdere grootschalige IT-debacles binnen de overheid is het zaak dat die overheid BNG zowel voor zichzelf als voor miljoenen autogebruikers niet moelijker maakt dan nodig. In een position paper (van november 2022) waarschuwt adviesbureau KPMG voor onderschatting van de complexiteit van het invoeren van BNG.

Commentaar per optie
Hieronder geven we per optie de nodige achtergrondinformatie, en maken we enkele op- en aanmerkingen.

1. BNG op basis van de kilometerstand op het dashboard

Alleen oudere auto’s moeten nu jaarlijks een APK-keuring ondergaan. Nieuwe auto’s hoeven pas na vier jaar voor het eerst te worden gekeurd, en de eerste jaren daarna ook niet ieder jaar opnieuw. Als sommige automobilisten zich jaarlijks bij de garage moeten melden enkel voor een keuring van de tellerstand, dan zal dat voor hen extra kosten opleveren.

Op dit moment zijn er nauwelijks APK-eisen voor de snelheidsmeter en kilometerteller. Die moeten functioneren en ‘s nachts verlicht zijn, dat is het enige. Wil je BNG via opname van de tellerstand laten werken, dan moeten er ook APK-eisen komen voor de nauwkeurigheid van de kilometerteller. En die eisen moeten dan natuurlijk ook (kunnen) worden gecontroleerd. Daarvoor zal een door de RDW goedgekeurde testmethode moeten worden ontwikkeld en garages zullen daar dan waarschijnlijk apparatuur voor moeten aanschaffen. Dat alles zou de APK-keuring (of de enkele tellerstand-keuring) voor alle automobilisten waarschijnlijk ook duurder maken.

Interessant in het achtergrondrapport Betalen naar Gebruik zijn met name de zorgen omtrent eventuele kilometerfraude. Die zijn begrijpelijk: ondanks de EU-verplichting om er als autofabrikant voor te zorgen dat kilometerstanden niet kunnen worden gemanipuleerd (Verordening 2017/1151, paragraaf 2.3.3) blijkt dat bij de meeste auto’s nog altijd wel degelijk te kunnen. Onlangs berichtte de Duitse wegenwacht ADAC nog dat kilometerfraude (bij met name bedrijfswagens) al dan niet met ‘mileage blockers’ nog steeds veel voorkomt. Bij sommige auto’s kan je via de OBD-poort en met gebruik van bepaalde software, de bandendiameter zowaar zelf instellen. De tegenaanval is echter ingezet en nieuwere modellen van o.a. Audi en Volkswagen zijn dankzij het gebruik van Hardware Secure Modules en de verhoging van het Code Signing-certificaat van 1024 naar 3072 bits al veel beter tegen kilometerfraude beschermd. Andere automerken zullen wat dit aangaat niet achterblijven.

In zekere zin is er sprake van een kat-en-muis spel tussen technisch onderlegde fraudeurs en autofabrikanten, maar het lijkt onwaarschijnlijk dat deze vorm van manipulatie in 2030 niet heel veel moeilijker, of nagenoeg onmogelijk zal zijn gemaakt. Eventueel door nog strengere eisen en betere afspraken en informatie-uitwisseling tussen fabrikanten en overheden. Tenminste voor connected cars, die tegen die tijd in de meerderheid zullen zijn. Bij oudere auto’s die dan nog rondrijden, zal deze vorm van fraude waarschijnlijk wel nog mogelijk blijven.

Een andere manier om te sjoemelen met de kilometers is het monteren van een ander formaat wielen. Het aantal kilometers wordt namelijk gemeten aan de hand van de as-rotaties van de wielen. Dat aantal kan kleiner worden gemaakt door een auto te voorzien van grotere wielen en banden. Het is in Nederland niet verboden om te rijden met grotere banden dan door de voertuigfabrikant is voorgeschreven. De geringere kosten als gevolg van een kleiner aantal geregistreerde kilometers (een reductie van 5 tot 10 procent lijkt het maximaal haalbare) zullen echter amper opwegen tegen de kosten voor grotere wielen en banden, en de naar verwachting aanzienlijk hogere slijtage die daarmee gepaard gaat.

Deze week verscheen een omvangrijk vervolgonderzoek over het ‘nalevingsgedrag’ van automobilisten enkel in het scenario waarbij uit wordt gegaan van de kilometerstand op het dashboard. Het onderzoek somt een flink aantal (hypothetische) redenen op waarom burgers eventueel niet zouden (willen) betalen voor hun autogebruik, maar er zit naar het zich laat aanzien weinig tussen waar de overheid erg van zal wakker liggen. Het opvolgen van een reeks aanbevelingen – waaronder het zorgen voor goede voorlichting – zou ook bijdragen aan het reduceren van de vermeende risico’s.

De mate waarin kilometerfraude zich in 2030 als gevolg van de invoering van BNG zal voordoen, zal afhangen van het nog te bepalen kilometertarief. De logica dicteert: hoe hoger het tarief, hoe hoger het risico op fraude. Toch acht Privacy First de kans op grootschalig gesjoemel niet erg groot. Het vervolgonderzoek meldt zelf ook dat naar verwachting het merendeel van de belastingplichtigen de regels gewoon zal naleven.

De Belastingdienst zal door enige fraude vast minder belasting kunnen innen, maar zal ook een zeer aanzienlijk geldbedrag binnenhalen voor gereden kilometers in het buitenland die bij BNG gewoon worden meegerekend en waarmee iedereen die Nederland uitrijdt wordt benadeeld. Wat dat betreft zou de overheid enige coulance jegens de burger kunnen betrachten door BNG niet op een strenge manier in te voeren. Niet in de laatste plaats ook omdat een aanzienlijk percentage van de mensen dat in opdracht van de ministeries over BNG is ondervraagd, in algemene zin wantrouwend tegenover de overheid staat en zich zorgen maakt over de privacy en een mogelijk nieuwe manier van de overheid om burgers in de gaten te houden (zie Resultaten kwalitatief en kwantitatief onderzoek van Motivaction, o.a. pp. 6, 17 en 37).

2. BNG op basis van een on board unit (OBU) en voertuigdata
Een variant van BNG waarbij automobilisten tot op zekere hoogte in de gaten worden gehouden, is het gebruik van een on board unit (OBU) die speciaal voor dit doel zal worden ontwikkeld, of reeds in de auto is ingebouwd door de fabrikant. Ook al zou een BNG-kastje geen tijden en locaties opslaan, veel automobilisten zullen er huiverig voor zijn een dergelijk apparaat in hun auto te installeren.

Een terzijde: een meerderheid in de Tweede Kamer wil op dit moment dat mensen die herhaaldelijk grove verkeersovertredingen hebben begaan en daarvoor ook zijn veroordeeld, een monitoringskastje in hun auto krijgen dat rijgedrag, snelheid en verkeersovertredingen bijhoudt. Geeft het kastje aan dat een ‘asorijder’ opnieuw in de fout gaat, dan kan diens rijbewijs worden ingenomen. Na een proef wordt de levensvatbaarheid van dit plan bekeken.

Aan het gebruik van externe OBU’s zijn vanzelfsprekend kosten verbonden. Hoe hoog worden die kosten in het geval van BNG en in hoeverre zal het aan de (minder bedeelde) automobilist zijn om die te dragen? En dan zijn er nog de technische haken en ogen. Het gebruik van ‘third party devices’ waarbij de computer van de auto wordt verbonden met een netwerk van buiten, vergroot de kwetsbaarheid van de auto en de kans op een cyberaanval.

Het is daarnaast gebruikelijk om slechts één device te plaatsen in de OBD-II-poort, waarmee van buitenaf verbinding kan worden gemaakt met de boordcomputer van het voertuig. Als er in de OBD-II-poort al een dongel van – bijvoorbeeld – een rijverzekeraar zit, kan je er niet nog een inpluggen van de Belastingdienst die wil monitoren hoeveel kilometers je rijdt. Je kan dan aan de slag met een splitterkabel, maar die schijnen lang niet altijd betrouwbaar te zijn en het beste is om gewoon één device tegelijk te gebruiken. Tal van automobilisten rijden al rond met kastjes en dongels van verschillende dienstverleners (voor meer hierover, zie het vorige artikel in deze reeks: Connected cars als verdienmodel voor datamakelaars).

De kans bestaat bovendien dat dongels en kastjes op den duur (dat is de redelijk lange termijn, maar dat is 2030 ook) minder of niet meer gebruikt gaan worden en de OBD-II-poort zelf mogelijk ook verdwijnt (net zoals de floppy disk en de cd-rom, en de daartoe bestemde gleuf en lade in computers zijn verdwenen). Voorlopig is een OBD-poort nog gewoon verplicht, maar telematicatechnologie wordt in toenemende mate in de auto zelf geïntegreerd.

Zou er desalniettemin voor een OBU worden gekozen, dan wil de overheid zeker weten dat dat apparaat wel aan staat en de juiste afstanden registreert. In het achtergrondrapport wordt in dat verband gesproken over de noodzaak van een wegkantsysteem dat ter controle communicatie direct met de OBU of via nummerplaatherkenning (ANPR) mogelijk maakt. Er zou, kortom, een controlesysteem moeten worden opgetuigd of gekoppeld om het eigenlijke controlesysteem goed te laten functioneren. Dat is net zo omslachtig als het klinkt en welhaast vragen om moeilijkheden.

In het achtergrondrapport valt het volgende te lezen:

“Om te bepalen of de OBU ook de juiste waarde doorstuurt, moet ANPR ingezet worden: komt de locatie van de OBU overeen met de locatie van de camera waar een nummerplaat is herkend? Zo ja, dan is het niet nodig locatiegegevens te bewaren, deze kunnen direct worden gewist. Er hoeft alleen geregistreerd te worden dat de OBU een correcte waarde doorgaf. Zo nee, dan moet dit worden bijgehouden. Na een aantal mismatches bij hetzelfde voertuig, kan worden vastgesteld dat de OBU niet goed functioneert, wordt gemanipuleerd of gekoppeld is aan het verkeerde voertuig. Op dat moment is aanvullend onderzoek nodig bij dit voertuig.”

Privacy First procedeert al jaren tegen Automatic Number Plate Recognition (ANPR), dat in onze ogen iedere noodzaak en proportionaliteit ontbeert. Onder de ANPR-wet worden de kentekens en locaties van miljoenen auto’s in Nederland (oftewel ieders reisbewegingen) namelijk voortdurend voor vier weken in een centrale politiedatabank opgeslagen voor o.a. opsporing en vervolging – ongeacht of iemand ergens van verdacht wordt. ANPR inzetten om te controleren of de kilometerstand wel goed wordt doorgegeven is een vorm van function creep van een systeem dat volgens Privacy First van nature al kwestieus is. (Function creep is het gebruik van persoonsgegevens, software of hardware voor heel andere doeleinden dan oorspronkelijk bedoeld was.)

In het geval van connected cars met ‘ingebouwde kastjes’ weten autofabrikanten precies hoeveel kilometer een auto aflegt (er even van uitgaande dat de kilometerstand niet wordt gemanipuleerd). Handig, zou je denken, maar in dat geval is het de vraag in hoeverre het realistisch of praktisch is om van – in het buitenland zetelende – automerken te verwachten dat ze voortdurend aan de Nederlandse Belastingdienst gaan doorgeven hoeveel kilometers hun Nederlandse klanten afleggen. Wil de overheid voor een betrouwbare kilometerregistratie afhankelijk zijn van buitenlandse bedrijven?

3a. BNG op basis van GPS-tracking en een on board unit (OBU, los of al ingebouwd)
Gereden afstanden worden bij deze optie die steunt op GPS-tracking hoe dan ook afgeleid uit data die de meeste mensen vermoedelijk niet vrijwillig aan de overheid zouden willen afstaan: locatiegegevens. Bij een oplossing met locatiebepaling is privacy een voor de hand liggende zorg. Het achtergrondrapport meldt dat er ten aanzien van de bescherming van de privacy gradaties denkbaar zijn en noemt twee mogelijkheden:

1. Locatie wordt verwijderd na een bepaald aantal metingen.
Voor afstandsbepaling zal een minimaal aantal locaties bewaard moeten worden. Bij elke nieuwe geregistreerde locatie is het dan wel mogelijk oudere locaties te schrappen. Op die manier is het niet mogelijk om achteraf te bepalen waar een automobilist heeft gereden. Dit geeft een hoog niveau van privacybescherming, maar gaat ten koste van de mogelijkheden om achteraf de afstand te verifiëren. Gegeven het feit dat verschillen tussen een tellerstand en gemeten stand door een OBU verklaard moeten kunnen worden, lijkt dit geen reële oplossing.

2. Locaties zijn versleuteld en enkel door bevoegden uitleesbaar.
Het is mogelijk om met een smart card-oplossing gegevens versleuteld op te slaan en ze enkel uitleesbaar te maken met de sleutel. Dit staat verificatie wel toe, ten koste van het opslaan van meer gegevens. Dit kan op de OBU zelf: de OBU geeft alleen de gemeten afstanden door en slaat locaties lokaal op (of slaat deze ook op in een beveiligde cloud-omgeving die alleen toegankelijk is voor de eigenaar van het voertuig). Bij wisseling van eigenaar is dit een aandachtspunt.

Het zou allemaal kunnen werken maar zonder risico’s is het niet en technisch is het relatief complex. En zonder de controversiële ANPR (nummerplaatherkenning) of een vergelijkbaar systeem gaan deze scenario’s waarschijnlijk niet werken.

Dan nog een technische eigenaardigheid om mee rekening te houden: het kan zijn dat een OBU die afhankelijk is van GPS, afstanden blijft registreren terwijl je in werkelijkheid stilstaat. GPS heeft namelijk een onnauwkeurigheid die oploopt naarmate je je in dichtere bebouwing of bebossing bevindt. Elke meting kan iets afwijken. Als je stil staat voor een stoplicht of bijvoorbeeld in de file, en de GPS denkt elke seconde dat je je één of twee meter rondom je standplek verplaatst – eerst de ene kant op en dan de andere – dan blijf je gemiddeld weliswaar op je plek, maar als al die metertjes worden geregistreerd, kan die fictief afgelegde afstand over een heel jaar toch aardig oplopen.

Het is niet heel ingewikkeld om deze afwijking – die ook geldt voor smartphones – er softwarematig uit te filteren. Als automobilist wil je er echter wel zeker van zijn dat er in je OBU zo’n filter zit en dat die goed werkt. Kunnen mensen straks een bezwaar indienen als ze denken dat hun aantal gereden kilometers niet goed geregistreerd is, en bij wie ligt dan de bewijslast?

3b. BNG op basis van GPS-tracking en een app op de mobiele telefoon
Met behulp van een geschikte applicatie kunnen smartphones de locatie en de gereden afstanden van een voertuig nauwkeurig en efficiënt bepalen. Dit vereist ook geen (relatief dure) extra hardware in een voertuig. De kilometerstand zal weliswaar nauwkeurig zijn, maar dit scenario lijkt nog het meest fraudegevoelig van allemaal. Want automobilisten zouden hun mobiel of de specifieke app tijdens het rijden ook gewoon uit kunnen zetten om zo de kilometerstand te drukken.

De mogelijkheid om de app uit te zetten moet hoe dan ook bestaan, want voor je het weet betaal je voor kilometers die je niet hebt gereden. Bijvoorbeeld als je fietst, of bij iemand anders meerijdt in de auto.

Zou BNG functioneren aan de hand van een app op de mobiele telefoon, dan vereist autorijden dat iedere automobilist te alle tijden diens telefoon in de auto bij zich heeft (en de desbetreffende app aan heeft staan). Hoe realistisch is dat en ben je in overtreding als je dat niet hebt? Wat als je überhaupt geen mobiele telefoon hebt?

Ook opmerkelijk: het achtergrondrapport noemt in dit verband apps voor autosystemen zoals Apple CarPlay en Android Auto die het mogelijk maken om direct voertuigdata door te geven (aan de Belastingdienst). Dat omzeilt de noodzaak om data via hubs (of voertuigfabrikanten) te ontvangen. Voertuigeigenaren zouden via een app hun kilometerstanden direct aan de RDW of de Belastingdienst door kunnen geven. Ongetwijfeld gebruiksvriendelijk, maar wil je als overheid voor je belastinginkomsten afhankelijk zijn van apps van techgiganten uit Silicon Valley, of ontwikkel je hiervoor een eigen, verplicht te downloaden app?

Internetconsultatie
Mocht de regering op den duur alsnog besluiten om aan de hand van BNG een breder scala aan problemen te adresseren (bijvoorbeeld spreiding van vervoer over tijd en locatie, wat nu niet in het regeerakkoord staat), dan zal geheid nog scherper naar de haalbaarheid moeten worden gekeken. Want één alomvattende – maar waarschijnlijk wel zeer complexe – oplossing voor verschillende vraagstukken is waarschijnlijk te mooi om waar te zijn. En bovendien eentje waarbij dataminimalisatie en de bescherming van privacy van automobilisten moeilijk te waarborgen valt.

Zodra het kabinet een besluit heeft genomen over de manier waarop het BNG wil vormgeven, start er omtrent dit onderwerp een internetconsultatie die belanghebbenden (nogmaals) in staat stelt hun visie te geven met het oog op de vernieuwde wet.

Naschrift: na de val van het kabinet Rutte IV op 7 juli 2023 en het controversieel verklaren van BNG in de Tweede Kamer op 12 september 2023 heeft het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat dit project op 1 oktober 2023 stopgezet. Het is echter niet uitgesloten dat rekeningrijden op enig punt in de toekomst weer uit de ijskast zal worden gehaald. Met die mogelijkheid in gedachten blijft dit artikel relevant. Mocht BNG inderdaad een comeback maken, dan zal Privacy First de ontwikkelingen daaromtrent opnieuw nauwlettend in de gaten houden.